Schlüsselzuweisungen

Von dem Länderanteil am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftssteuern fließt den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt ein von der Landesgesetzgebung zu bestimmender Hundertsatz zu. Im Übrigen bestimmt die Landesgesetzgebung, ob und inwieweit das Aufkommen der Landessteuern den Gemeinden (Gemeindeverbänden) zufließt.

Durch diese im Grundgesetz festgeschriebene Regelung ist der Landesgesetzgeber verpflichtet den Kommunen einen bestimmten Teil der Gemeinschaftssteuern zur Verfügung zu stellen. Die Regelung ist daher die Grundlage für die verpflichtende Einrichtung eines kommunalen Verteilungsinstrumentes in Form des Finanzausgleichs.

In Hessen fließen der Steuerverbundmasse des KFA 23 v. H. des dem Land verbleibendenden Steueraufkommens zu.

Aufgrund dieser grundgesetzlichen Verpflichtung, haben alle Landesverfassungen das kommunale Selbstverwaltungsrecht normativiert.

Nach Art. 137 Abs. 1 HV gilt die Alleinverantwortlichkeit der örtlichen öffentlichen Verwaltung den Kommunen prinzipiell als unbegrenzt übertragen, doch kann der Gesetzgeber durch Gesetze die Rechte der kommunalen Ebene einschränken, wobei die Essenz der Rechte erhalten bleiben muss.

„Der Staat hat den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Durchführung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Geldmittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern. Er stellt ihnen für ihre freiwillige öffentliche Tätigkeit in eigener Verantwortung zu verwaltende Einnahmequellen zur Verfügung.“

Die landesverfassungsrechtliche Formulierung ist die Garantie einer angemessenen Finanzausstattung der Kommunen in Hessen. Sie dient als Basis des landesgesetzlich geregelten Kommunalen Finanzausgleiches.

Der Kommunale Finanzausgleich wird durch ein Gesetz der Länder konkretisiert. In Hessen regelt das Finanzausgleichsgesetz (FAG) die Verteilung der Finanzausgleichsmasse.

Das Gesetz zur Regelung des Finanzausgleichs teilt sich in folgende wesentliche fünf Abschnitte auf: Allgemeine Vorschriften, Allgemeine Finanzzuweisungen, Besondere Finanzzuweisungen, Ausgaben zur Finanzierung von Investitionen und Umlagen/Umlagegrundlagen.

Das FAG regelt durch diese Abschnitte die durch Art. 137 HV zum Lasten- und Finanzausgleich zur Verfügung stehenden Geldmittel, damit die Kommunen ihre eigenen und die ihnen übertragenen Aufgaben durchführen können.

Den Gemeinden wird durch das FAG ein Anteil am Steueraufkommen des Landes zugewiesen. Der Kommunale Finanzausgleich ist jedoch von Zuwendungen an Kommunen abzugrenzen, die auf Grundlage besonderer Gesetze oder nach Maßgabe des jährlichen Haushaltsplanes gewährt werden. Das Land stellt unterschiedlichste Mittel in Form von Förderprogrammen zur Verfügung. Diese bleiben von den Regelungen innerhalb des Kommunalen Finanzausgleiches unberührt.

Zusätzlich zu den Zuweisungen aus Mitteln des Kommunalen Finanzausgleichs gewährt das Land den Kommunen Zuweisungen aus eigenen Mitteln des Landeshaushalts. Zum Beispiel für den Bau von Feuerwehrhäusern und die Anschaffung von Löschfahrzeugen, die Aufnahme von Flüchtlingen und Asylbewerbern oder zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse. Die Zuweisungen werden vom dem jeweils fachlich zuständigen Ministerium bewilligt. Bei der Festsetzung sind das Hessische Ministerium des Innern und für Sport und das Hessische Ministerium der Finanzen beteiligt, weil sich auch bei diesen Zuweisungen die Höhe grundsätzlich nach der finanziellen Leistungsfähigkeit der jeweiligen Kommune richtet und die beiden genannten Ministerien diese Frage am besten beurteilen können.

Die Finanzausgleichsmasse bildet die Finanzausstattung des Kommunalen Finanzausgleiches. Sie ergibt sich aus der Steuerverbundmasse und den im Finanzausgleich aufgrund von Gesetzen oder nach Maßgabe des jährlichen Haushaltsplans zu vereinnahmenden Beträgen.

Die Steuerverbundmasse eines Ausgleichsjahres besteht aus 23,0 v. H. der dem Land verbleibenden Einnahmen an Einkommenssteuer, Körperschaftssteuer, Umsatzsteuer und Vermögenssteuer sowie aus 23,0 v. H. von zwei Dritteln der dem Land verbleibenden einnahmen an Grunderwerbsteuer. Die verbleibenden Einnahmen sind der Betrag, die das Land nach Abzug gesetzlicher Anteile des Bundes, der Gemeinden und Gemeindeverbände sowie sonstiger Dritter unter Berücksichtigung des Länderfinanzausgleiches vereinnahmt.

Die Finanzausgleichsmasse wird im Kommunalen Finanzausgleich für

  1. Allgemeine Finanzzuweisungen (Schlüsselzuweisungen),
  2. Besondere Finanzzuweisungen und für
  3. Ausgaben zur Finanzierung von Investitionen

verwendet.

Zur Stärkung der Finanzkraft erhalten die kreisangehörigen Gemeinden, die kreisfreien Städte, die Landkreise und der Landeswohlfahrtsverband Hessen Allgemeine Finanzzuweisungen.

Mit Urteil vom 21. Mai 2013 hat der Hessische Staatsgerichtshof auf die Grundrechtsklage der Stadt Alsfeld wesentliche Vorschriften des Finanzausgleichgesetzes für mit der Verfassung des Landes Hessen unvereinbar erklärt. Bis spätestens zum 31. Dezember 2015 musste nach den Vorgaben des Gerichts eine Neuregelung getroffen werden. Damit ergab sich die Notwendigkeit einer grundlegenden Neuordnung des Kommunalen Finanzausgleichs in Hessen.

Der Staatsgerichtshof hat vor allem eine Ermittlung des zur Aufgabenerfüllung erforderlichen Bedarfs der Kommunen als wesentliche Grundlage für einen neuen Kommunalen Finanzausgleich festgelegt. Aus diesem Bedarf ist dann unter Berücksichtigung der tatsächlichen eigenen Einnahmen der Kommunen, bestehender, aber nicht genutzter, Einnahmepotenziale und von Wirtschaftlichkeitsaspekten die erforderliche Finanzausstattung abzuleiten. Diese Ausstattung ist vom Land zu gewährleisten.

Der Staatsgerichtshof gibt in seinem Urteil zwei Finanzausstattungsniveaus vor:

  • Die „Finanzielle Mindestausstattung“ muss so bemessen sein, dass die Kommunen
  1. ihre Pflichtaufgaben und
  2. ein Mindestmaß an freiwilligen Aufgaben erfüllen können.

Dieses Finanzausstattungsniveau muss vom Land unabhängig von seiner finanziellen Leistungsfähigkeit sichergestellt werden.

  • Die „angemessene Finanzausstattung“ bedeutet, dass die Kommunen
  1. über die finanzielle Mindestausstattung hinaus einen Anspruch auf eine zusätzliche Finanzausstattung haben.

Dieses Finanzausstattungsniveau ist jedoch abhängig von der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes.

Darüber hinaus bedarf es aber auch neuer Regeln für die sog. „horizontale Verteilung“, also die Verteilung der zur Verfügung stehenden Mittel auf die hessischen Gemeinden, kreisangehörigen und kreisfreien Städte und Landkreise. Der horizontale Finanzausgleich wird neben dem Aspekt der Verteilung der vorhandenen Mittel auch durch den Gedanken der interkommunalen Solidarität geprägt, also der Annahme, dass es nicht nur Rechte, sondern auch eine Verantwortung der Gemeinden untereinander gibt. Daher ist in diesem Schritt eine Umverteilung auch zwischen leistungsfähigen und weniger leistungsfähigen Kommunen vorzunehmen.

Unter Berücksichtigung der zeitlichen Vorgaben des Gerichts unterlag die Reform einem straffen Zeitplan, da die Neuregelung bereits für das Jahr 2016 Wirkung entfalten musste. r. Das zu entwickelte Reformkonzept basiert auf folgenden mit den Kommunalen Spitzenverbänden vereinbarten Qualitätskriterien:

  1. Rechtskonformität (Berücksichtigung der Vorgaben des StGH)
  2. Reproduzierbarkeit (Wiederholbarkeit mit einem angemessenen Verwaltungsaufwand innerhalb eines vertretbaren Zeitfensters)
  3. Aktualität (möglichst geringer Abstand zwischen dem Ausgleichsjahr und dem Jahr der Datengrundlagen)
  4. Objektivität (sachlich nachvollziehbare Bedarfsanalyse)

Die konkrete Bedarfsbrechung kann aufgrund der durch das Land Hessen erstellen Gutachten nachvollzogen werden: https://finanzen.hessen.de/finanzen/kommunaler-finanzausgleich/gutachten-zum-kfa2016-0

Die Steuerkraftmesszahl wird errechnet, indem die Steuerkraftzahlen der Gemeindesteuern – Grundsteuer, Gewerbesteuer, Gemeindeanteil an der Einkommen- und Umsatzsteuer – in einer Referenzperiode addiert werden. Die Steuerkraftzahl der Gewerbesteuerumlage wird von dieser Addition abgezogen.

Für Schlüsselzuweisungen an kreisangehörige Gemeinden, kreisfreie Städte und Landkreise ist eine Gesamtschlüsselmasse zu veranschlagen.

Die Höhe der Schlüsselzuweisungen bemisst sich für die einzelne Gemeinde im Verhältnis zu anderen Gemeinden an ihrer Steuerkraft und ihrer auf den Einwohner bezogenen durchschnittlichen Aufgabenbelastung.

Folgende Ansätze werden veranschlagt (unter 10.000 Einwohner):

  1. als Steuerkraftzahl der Grundsteuer von den land- und forstwirtschaftlichen Betrieben (Grundsteuer A) die Grundbeträge, die nach dem Ist-Aufkommen ermittelt werden, mit 332 vom Hundert;
  1. als Steuerkraftzahl der Grundsteuer von den Grundstücken (Grundsteuer B) die Grundbeträge, die nach dem Ist-Aufkommen ermittelt werden, mit 365 vom Hundert;
  1. als Steuerkraftzahl der Gewerbesteuer die Grundbeträge, die nach dem Ist-Aufkommen ermittelt werden, mit 357 vom Hundert;
  1. als Steuerkraftzahl des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer der Sollbetrag einschließlich der Ausgleichsleistungen an die Gemeinden für die Belastungen aus der Neuregelung des Familienleistungsausgleichs nach § 46a mit 100 vom Hundert;
  1. als Steuerkraftzahl des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer der Sollbetrag mit 100 vom Hundert;
  1. als Steuerkraftzahl der Gewerbesteuerumlage die Gewerbesteuerumlagen, die nach dem Umlagesoll ermittelt sind.

Die Steuerkraftmesszahlen werden nach dem Ist-Aufkommen der Steuern und Umlagen für einen Zwölf-Monats-Zeitraum ermittelt. Der Zeitraum endet am 30. Juni des dem Ausgleichsjahr vorangegangenen Kalenderjahres.

Nachdem nun der errechnete Finanzbedarf und die Steuerkraftmesszahl festgestellt wurden, kann die Festsetzung der Schlüsselzuweisungen erfolgen.